四川日報 2019年03月29日
在貧困地區創(chuàng )新集體所有制的有效實(shí)現形式，發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟，對于構建脫貧攻堅長(cháng)效機制，促進(jìn)鄉村全面振興具有十分重要的現實(shí)意義。但相較于其他地區，貧困地區農村集體經(jīng)濟更為薄弱，集體經(jīng)濟“空殼化”現象尤為嚴重，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟面臨的制約更多、難度更大，亟需通過(guò)構建更具創(chuàng )新性的發(fā)展機制、采取更具針對性的政策舉措，以實(shí)現貧困地區集體經(jīng)濟的突破性發(fā)展。
□郭曉鳴
挑戰：利益關(guān)聯(lián)疏離影響集體內生發(fā)展動(dòng)能，改革進(jìn)程滯后導致制度建設不夠健全
建議：全面完善集體經(jīng)濟組織管理制度，發(fā)揮鄉村能人帶動(dòng)作用
實(shí)踐證明，貧困地區集體經(jīng)濟發(fā)展特別需要本地能人的帶動(dòng)和農民集體歸屬感、凝聚力的重塑。但對大部分貧困地區而言，改革以來(lái)集體經(jīng)濟組織提供基礎設施建設與維護、孤寡弱勢群體救助等公共服務(wù)的能力總體上不斷弱化，農村市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和鄉村社會(huì )結構的分化又在一定程度上進(jìn)一步加劇了農民與集體、農民相互之間關(guān)系松散化程度。對于鄉村本土能人和農民而言，集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大與自身利益缺乏緊密關(guān)聯(lián)，從而導致貧困地區集體經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)能不足。
同時(shí)，由于農村集體產(chǎn)權制度改革尚處于試點(diǎn)階段，加之貧困地區面臨限期脫貧的巨大壓力，以制度建設為基礎構建集體經(jīng)濟發(fā)展長(cháng)效機制的重要性往往被忽視。當前貧困地區大部分村集體尚未開(kāi)展成員界定、清產(chǎn)核資、股份量化、成立集體經(jīng)濟組織等改革基礎性工作，其集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權結構、治理機制和管理制度還不健全。
解決上述問(wèn)題，需要全面完善集體經(jīng)濟組織管理制度。合理發(fā)揮農村基層組織和鄉村能人在促進(jìn)農村集體經(jīng)濟發(fā)展上的關(guān)鍵作用，構建基層干部和鄉村能人參與集體經(jīng)濟發(fā)展的激勵機制，同時(shí)著(zhù)重完善集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權結構、治理機制和管理制度，奠定貧困地區農村集體經(jīng)濟加快發(fā)展的制度基礎。
一是充分發(fā)揮農村基層組織的導向作用。將發(fā)展壯大集體經(jīng)濟作為優(yōu)化鄉村治理的重要方面，引導基層干部克服消極懈怠心理和畏難情緒。構建有效激勵機制，通過(guò)“保底底薪+績(jì)效獎勵”的薪酬結構、股權激勵等方式，對集體經(jīng)濟組織管理人員予以獎勵。
二是有效發(fā)揮鄉村能人的帶動(dòng)作用。運用“物質(zhì)+精神”的雙重手段，促進(jìn)新鄉賢、農民工、大學(xué)生、退伍軍人等各類(lèi)鄉村精英人員回歸家鄉，構建鄉村精英與集體經(jīng)濟組織的合作機制，既可以通過(guò)組織措施探索將精英人才納入村級領(lǐng)導班子或集體經(jīng)濟組織管理層，也可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作的方式實(shí)現收益共享。
三是加快完善集體經(jīng)濟組織內部管理制度。按照“擴面、集成、提速”的要求，加大力度推進(jìn)貧困地區農村集體產(chǎn)權制度改革，重點(diǎn)是通過(guò)清產(chǎn)核資、成員界定和股份量化理順貧困山區集體經(jīng)濟組織的內部產(chǎn)權關(guān)系，構建集體經(jīng)濟組織清晰的產(chǎn)權結構和健全的治理結構。結合清產(chǎn)核資工作，進(jìn)一步完善農村集體“三資”管理，防范內部人控制風(fēng)險和集體資產(chǎn)流失。
挑戰：資源數量有限導致集體穩定收入來(lái)源缺失，區位條件受限導致資源價(jià)值轉化不暢
建議：進(jìn)一步拓展多元增收渠道，加大力度引聚外部發(fā)展要素
土地承包制使農戶(hù)成為農業(yè)的主要微觀(guān)經(jīng)營(yíng)主體，極大釋放了農戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)潛能，但也導致集體經(jīng)濟組織事實(shí)上不再具備對承包土地的直接支配權利。在貧困地區，當前集體經(jīng)濟組織所能直接支配的資源僅為少量“四荒地”和閑置集體建設用地等，類(lèi)型單一，數量有限。資源的有限性導致集體經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源渠道非常狹窄。
貧困地區特殊的自然地理和社會(huì )人文環(huán)境孕育了豐裕的農業(yè)資源、景觀(guān)資源以及文化資源，保持著(zhù)優(yōu)良的生態(tài)本底。若開(kāi)發(fā)利用得當，可成為集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重要的資源依托。但我省貧困地區大多處于區域經(jīng)濟地理板塊的邊緣，交通不便，對人才、資金、技術(shù)等發(fā)展要素的吸附能力薄弱。加之貧困地區集體經(jīng)濟組織和農民的自身積累也較為有限，缺乏激活內部資源的能力。
解決資源轉化問(wèn)題，要進(jìn)一步拓展多元增收渠道。貧困地區在特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農業(yè)、農旅融合產(chǎn)業(yè)等方面卻普遍具有相對比較優(yōu)勢，應結合實(shí)際，多元化拓展集體經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源渠道，當前，需要重點(diǎn)在以下三個(gè)方面尋求突破。一是有效盤(pán)活農村資源。應深度挖掘貧困地區富集的生態(tài)資源、自然光熱資源和水文資源、歷史人文資源等，構建鄉村產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟發(fā)展的緊密銜接機制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的多元化發(fā)展，創(chuàng )造形成集體經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源。要創(chuàng )造條件發(fā)展特色農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)、康養農業(yè)、生態(tài)旅游、光伏發(fā)電、文化創(chuàng )意等多種產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)。盤(pán)活農村承包地、“四荒地”、林地發(fā)展現代農業(yè)項目和林下種養模式，鼓勵盤(pán)活閑置宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設用地等用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。二是積極發(fā)展服務(wù)創(chuàng )收。支持集體經(jīng)濟組織承接政府公共服務(wù)項目，賦予集體經(jīng)濟組織直接承接小微型基礎設施建設的資格，擴大農村小微型基礎設施建設村民自建的范圍和規模，拓展政府購買(mǎi)集體經(jīng)濟組織公共服務(wù)的范圍。鼓勵集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為農民和新型經(jīng)營(yíng)主體提供農資供應、技術(shù)指導、加工倉儲、營(yíng)銷(xiāo)流通等服務(wù)。引導集體經(jīng)濟組織為進(jìn)入鄉村的外來(lái)投資主體提供矛盾協(xié)調、勞務(wù)用工、物業(yè)管理等配套性服務(wù)。三是創(chuàng )新性用好財政惠農政策。鼓勵將財政對農村基礎設施建設投入形成的資產(chǎn)和財政扶持資金股份量化給集體經(jīng)濟組織，支持集體經(jīng)濟組織以所量化股份入股各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體，形成集體的分紅收入。
此外，還應加大力度引聚外部發(fā)展要素。貧困地區農村集體經(jīng)濟發(fā)展應以開(kāi)放性發(fā)展為指向，通過(guò)引聚政策資源、金融資本、社會(huì )資本，有效激活集體內部沉淀資源，釋放發(fā)展潛能。一是發(fā)揮財政資金的投資引導作用。鑒于貧困地區投資的高成本、高風(fēng)險特征，應當通過(guò)更大力度的財政獎補、稅收優(yōu)惠等財政措施引導社會(huì )資本進(jìn)入。二是撬動(dòng)金融資本投入。應搭建投融資平臺，采取貸款貼息、貸款擔保等方式引導金融資本投入。同時(shí)深化農村承包土地經(jīng)營(yíng)權抵押融資改革，撬動(dòng)金融資本以更大規模進(jìn)入特色農業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展領(lǐng)域。三是引導社會(huì )資本流入。應適度放寬社會(huì )資本的準入門(mén)檻，允許社會(huì )資本在符合規劃、不損害農民利益、不破壞鄉村生態(tài)的條件下進(jìn)入農業(yè)農村，以多種方式盤(pán)活集體內部資源。
挑戰：村域界限影響發(fā)展空間拓展，政策差異影響村與村之間均衡
建議：積極探索跨區聯(lián)合發(fā)展模式，克服空間限制
一般而言，農村集體經(jīng)濟組織以行政村或自然村作為基本范圍，集體經(jīng)濟發(fā)展也以此作為基本單元進(jìn)行謀劃和推進(jìn)。但立足于單個(gè)行政村或自然村建構的集體經(jīng)濟組織所擁有的各類(lèi)資源資產(chǎn)數量等往往有限。尤為值得關(guān)注的是，近年來(lái)因政策受益程度的顯著(zhù)差異，非貧困村集體經(jīng)濟的發(fā)展水平大多已明顯落后于周邊的貧困村。因此，如果在貧困地區簡(jiǎn)單地采取單村發(fā)展模式，必然造成集體經(jīng)濟發(fā)展空間嚴重受限。集體經(jīng)濟不僅會(huì )因較為普遍地落入“發(fā)展能力陷阱”而難有作為，而且還將主要由于政策支持強度差異而帶來(lái)村與村之間集體經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡矛盾的加劇。
針對村域界限分明導致發(fā)展空間拓展困難，應積極探索跨區聯(lián)合發(fā)展模式。貧困地區集體經(jīng)濟發(fā)展還需要突破集體經(jīng)濟單村發(fā)展模式的局限，大膽探索多村聯(lián)營(yíng)和飛地經(jīng)濟的發(fā)展模式。一是探索集體經(jīng)濟多村聯(lián)營(yíng)制。鼓勵多個(gè)村集體經(jīng)濟組織通過(guò)共同出資的方式聯(lián)合成立多村合作集體經(jīng)濟組織，以農村股份合作社聯(lián)合社或土地股份合作社聯(lián)合社的組織形式實(shí)現對多村資源的有效整合，形成“強強聯(lián)合”“弱弱抱團”或“強弱互補”的發(fā)展格局，拓展集體經(jīng)濟發(fā)展空間，增強集體經(jīng)濟發(fā)展實(shí)力。二是鼓勵發(fā)展飛地經(jīng)濟。鼓勵受生態(tài)保護限制、規劃限制、村內資源匱乏或發(fā)展空間較小的村通過(guò)向外購置商貿店鋪、入股其他村集體或企業(yè)等異地置業(yè)、異地聯(lián)建方式，克服集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間限制。
挑戰：長(cháng)效政策支持不足以及政策碎片化，影響集體經(jīng)濟發(fā)展效率
建議：創(chuàng )新性?xún)?yōu)化相關(guān)支持政策，加強整合協(xié)同力度
貧困地區脫貧攻堅總體上已取得重大階段性成果，但一定程度上存在偏重直接給錢(qián)給物給項目的短期化政策偏向，對貧困地區集體經(jīng)濟的發(fā)展潛力和長(cháng)效脫貧價(jià)值認識不足。一方面是針對集體經(jīng)濟發(fā)展的資金、稅收、土地、人才專(zhuān)項政策缺失，基本上為扶貧政策支持體系中最為薄弱的領(lǐng)域。另一方面，貧困地區在空間上往往與重要生態(tài)功能區高度重疊，一些貧困地區還屬于少數民族地區和革命老區，因此能夠獲得扶貧、生態(tài)補償、民族地區發(fā)展、革命老區建設等多項優(yōu)惠政策。但目前進(jìn)入貧困地區的多種政策資源大多目標指向相對單一，并沒(méi)有與發(fā)展農村集體經(jīng)濟相互關(guān)聯(lián)和有機結合，政策資源投入的碎片化特征明顯，沒(méi)有發(fā)揮有效助力貧困地區集體經(jīng)濟發(fā)展的政策效用。
解決政策支持不足導致集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏效率問(wèn)題，應創(chuàng )新性?xún)?yōu)化相關(guān)支持政策。貧困地區農村集體經(jīng)濟發(fā)展需打好設立專(zhuān)項支持政策、整合多元政策資源及構建系統政策支持體系的“組合拳”，加大政策支持力度，優(yōu)化政策支持方式，提高政策支持效率。一是創(chuàng )設集體經(jīng)濟發(fā)展專(zhuān)項基金。通過(guò)整合現有各部門(mén)涉農資金，設置支持集體經(jīng)濟發(fā)展的專(zhuān)項基金，作為集體經(jīng)濟發(fā)展的啟動(dòng)資金或貸款貼息、融資擔保資金。二是加強政策整合協(xié)同力度。將發(fā)展集體經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、農村基礎設施和公共服務(wù)建設、生態(tài)環(huán)境改造、少數民族優(yōu)惠、革命老區建設等各類(lèi)支持政策有機銜接，強化政策整合力度，探索在完成專(zhuān)項政策目標的同時(shí)同步促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑和辦法。三是強化綜合性政策支持。在繼續加大和優(yōu)化財政支持的同時(shí)，要更有針對性地提供土地、稅費、金融等方面的支持政策。
（作者系四川省社會(huì )科學(xué)院研究員）
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