四川日報 2021年06月24日
□經(jīng)濟日報記者鐘華林
2019年初，四川省謀劃和啟動(dòng)了一場(chǎng)涉及面廣泛、群眾關(guān)注、影響深遠的重大基礎性改革，即全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩項改革”）。
改革至今，四川全省鄉鎮（街道）從4610個(gè)減至3101個(gè)，減少1509個(gè)、減幅達32.7%；建制村從45447個(gè)減至26369個(gè)，減少19078個(gè)、減幅達41.98%，社區及村民小組也進(jìn)行了相應調整。
四川為什么要進(jìn)行“兩項改革”？改革想達到什么目標？如何順利推進(jìn)？效果怎樣？帶著(zhù)這些問(wèn)題，經(jīng)濟日報記者近日走訪(fǎng)了四川多個(gè)不同自然條件、不同發(fā)展進(jìn)程的市縣鄉村，剖析四川這場(chǎng)動(dòng)靜不小的改革。
改革勢在必行
記者在四川調研提到“兩項改革”，多名干部群眾一致表示，“這是一件多年想干的大事，這次終于干成了！”
4610個(gè)，這是改革前四川省的鄉鎮（街道）數量，位居全國第一。四川鄉鎮平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%，不同鄉鎮的經(jīng)濟實(shí)力也存在不小差距，鄉鎮整體呈現“數量多、規模小、分布密、實(shí)力弱”的特征，近年來(lái)農村人口“空心化”、產(chǎn)業(yè)“空殼化”、“三留守”現象突出。
綿陽(yáng)市三臺縣三元鎮龍吟村由原先的龍吟、龍居兩個(gè)村合并而成。村黨支部書(shū)記張永成告訴記者，“過(guò)去兩個(gè)村都不大，先不說(shuō)產(chǎn)業(yè)上各自發(fā)展，就連栽根電線(xiàn)桿都會(huì )發(fā)生矛盾，修水渠、修機耕道等工作都不好開(kāi)展。現在合并1年多，村里已經(jīng)修建了1座橋、5公里長(cháng)的村道，硬化了3公里長(cháng)的U形水渠，還正在統一規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。
“行政區劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有框架性、基礎性作用。”四川省委書(shū)記彭清華對記者分析，長(cháng)期以來(lái)，四川鎮村數量過(guò)多，束縛了鄉村發(fā)展手腳，推進(jìn)“兩項改革”正是省委結合四川省情實(shí)際貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神，作出的一項打基礎、系全局、利長(cháng)遠的重大部署。
的確，四川原有的區劃設置已經(jīng)導致管理架構無(wú)法適應現代化治理的要求。
四川省相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)廣泛深入的調研，分析歸納出了不適應現代化治理的幾種表現：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉鎮一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個(gè)鄉鎮則是全國最低；二是增加了運行成本，鄉鎮工作人員工資和行政運行經(jīng)費較高，但人均服務(wù)人口數量遠低于全國平均水平；三是降低了服務(wù)效能，由于鄉鎮數量多，人員編制有限，鄉鎮干部往往身兼數職，難以實(shí)現專(zhuān)業(yè)化、精細化、高效化。
改革勢在必行。四川省委副秘書(shū)長(cháng)、政研室主任、改革辦常務(wù)副主任唐文金介紹，從鄉村發(fā)展、治理和民生的內在要求看，改革是破解難題的關(guān)鍵一招。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤(pán)子”系統研究、謀定后動(dòng)，蹄疾步穩地做好這篇改革大文章。
順勢順向而為
四川下定決心開(kāi)展“兩項改革”，但接下來(lái)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是，怎么改？
“關(guān)鍵是要堅持順向優(yōu)化鄉鎮區劃版圖，而不是簡(jiǎn)單地對著(zhù)地圖‘畫(huà)圈圈’。”四川省民政廳副廳長(cháng)胡建林介紹，所謂“順向”，就是把握好當地的歷史文脈、現實(shí)條件、發(fā)展趨勢和群眾愿望，順應人口、交通、經(jīng)濟流向，順應群眾對美好生活的向往。四川地域廣闊、地形復雜，必須遵循實(shí)事求是原則，宜留則留、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改。
成都市大邑縣出陽(yáng)江鎮與斜源鎮的合并過(guò)程就充分體現了“順向”原則。大邑縣民政局副局長(cháng)袁濤介紹，當時(shí)把斜源鎮合并進(jìn)出陽(yáng)江鎮，是因為出陽(yáng)江地域更加開(kāi)闊，而斜源鎮地處狹窄的溝谷地帶，鎮政府所在地已無(wú)法擴展，就連修停車(chē)場(chǎng)的空間都沒(méi)有。但與此同時(shí)，斜源鎮盤(pán)石村并沒(méi)有合并到出陽(yáng)江鎮，而是并進(jìn)緊鄰的新場(chǎng)鎮，因為該村村民以前上學(xué)、趕場(chǎng)都是去新場(chǎng)鎮，聯(lián)系更緊密，所以趁這次改革做了徹底調整，村民們都很滿(mǎn)意。“相比出陽(yáng)江鎮，我們村祖祖輩輩都與新場(chǎng)鎮聯(lián)系更緊，感情上也更近，所以大家都很樂(lè )意并進(jìn)新場(chǎng)鎮。”盤(pán)石村村民羅智勇對記者說(shuō)。
記者調研采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，這樣的“順向”操作在改革過(guò)程中可以說(shuō)是無(wú)處不在。可以總結為以下幾種模式——縣城周邊的鎮村往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的地方并，公共服務(wù)配套差的往配套好的并，經(jīng)濟欠發(fā)達的往經(jīng)濟較發(fā)達的并，自然條件差的往較好的并，山上的往山下并，溝里的往溝外并，地質(zhì)災害隱患較重的往安全的地方并……
“兩項改革”大刀闊斧，涉及面非常廣泛，如何順利推進(jìn)可是個(gè)大問(wèn)題。而四川給出的答案是，只向改革要效益，不與基層爭利益。
“在啟動(dòng)改革之前，我們就做了大量調研，并在一些縣市試點(diǎn)，摸清各方訴求。”四川省民政廳相關(guān)負責人告訴記者，“群眾最擔心的是辦事上學(xué)看病不方便，干部最擔心的是不能得到妥善安置，地方政府最擔心的是財政資金會(huì )減少。”
針對這些事關(guān)切身利益的問(wèn)題，四川省明確提出“五個(gè)不”和“三不變”要求。在鄉鎮行政區劃改革方面堅持“五個(gè)不”政策，即鄉鎮編制不上收，財政轉移支付不減少，基礎設施建設不削弱，基層公共服務(wù)不降低，干部安排不懸空；在村級建制調整改革中，明確農民享受的惠民政策不變，農村土地和林地等權屬不變，農業(yè)經(jīng)濟利益關(guān)系不變等。還特別強調，不拆遷農房，不在農民的土地權益上打主意。
正是秉承這些原則，四川各縣（市、區）根據本地實(shí)際情況和群眾需求，在新設的村里設置便民服務(wù)代辦點(diǎn)，細化代辦事項清單，落實(shí)事項辦理責任人，打通便民服務(wù)“最后一百米”。建立與服務(wù)人口更相匹配、更精準的公共服務(wù)體系，確保“學(xué)照上、病照看、場(chǎng)照趕、事照辦”。
綿陽(yáng)市三臺縣塔山鎮由3個(gè)鎮合并而成，塔山鎮黨委書(shū)記吳運波說(shuō)，當地群眾最關(guān)注的就是上學(xué)問(wèn)題。合并后一些學(xué)生的上學(xué)路變遠了，塔山鎮摸底調查發(fā)現全鎮2677名學(xué)生中，1230人有乘車(chē)需求，于是為全鎮中小學(xué)提供“私人定制”式的乘車(chē)服務(wù)，實(shí)現行政村全覆蓋。塔山小學(xué)4年級學(xué)生熊夏星的家距學(xué)校約4公里，她高興地告訴記者：“現在放學(xué)有專(zhuān)車(chē)接送，直接到家門(mén)口，方便又安全，家長(cháng)不用擔心我們了。”
鎮村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性？巴中市巴州區副區長(cháng)周永紅說(shuō)，不用慌！在前些年脫貧攻堅時(shí)，山區交通條件已有較大改善，而這次改革中，考慮到山區交通條件仍有差距，所以巴州區采取了3項措施：一是安排鄉鎮領(lǐng)導帶隊定期駐守原鄉鎮；二是設置具有同樣法律效力的“行政審批專(zhuān)用章”；三是鄉鎮各職能部門(mén)定期走村入戶(hù)提供服務(wù)，讓群眾真正實(shí)現不出遠門(mén)能辦事。
拓寬發(fā)展空間
經(jīng)過(guò)兩年探索實(shí)踐，四川全省鄉鎮和建制村數量大“瘦身”，改革“前半篇”任務(wù)基本完成。
鎮村數量做“減法”不是目的，扎實(shí)推進(jìn)“后半篇”工作，做好把改革成果轉化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效的“乘法”才是目標所在。
改革成效如何？“后半篇”文章做得怎樣？鄉鎮的發(fā)展變化最有發(fā)言權。
今年開(kāi)春以來(lái)，彭州市桂花鎮上的民宿一直很火，幾乎天天爆滿(mǎn)，必須網(wǎng)上提前預訂。鎮長(cháng)周煜告訴記者，這得益于“兩項改革”中桂花鎮與原磁峰鎮“合二為一”。
桂花與磁峰兩鎮隔溪相望，綠水青山，都小有名氣，前者的“桂花土陶”已有數百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展文化旅游，但分屬兩鎮。小溪雖淺，但為“界河”，往來(lái)受限。2019年底，磁峰并入桂花。“兩鎮由此迎來(lái)發(fā)展轉機。”周煜說(shuō)，“一條綠道連通兩岸，一起規劃，一起打造，發(fā)展空間大多了，呈現給游客的內容、項目更豐富了，游客自然就多了。”短短兩年間，已成為打卡熱點(diǎn)。
兩鎮合并如此，兩村合并亦如是。綿陽(yáng)市安州區桑棗鎮齊心村由兩個(gè)村合并而成。村黨總支副書(shū)記陳遠江告訴記者，兩個(gè)村以前都利用當地蝴蝶谷自然風(fēng)景發(fā)展鄉村旅游業(yè)，但那時(shí)一景兩村，各自為政，嚴重制約了景區的進(jìn)一步發(fā)展。合并后齊心村對景區進(jìn)行了整體規劃和打造，旅游業(yè)態(tài)明顯提升，現在每到節假日游客就爆滿(mǎn)。
旅游景區在改革中連成了一片，特色產(chǎn)業(yè)在改革中也擴大了規模。瀘州市納溪區以盛產(chǎn)特早茶聞名。初夏時(shí)節，連綿起伏的茶園里茶農三五成群，正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺、應石等6個(gè)村，無(wú)法適應現代茶產(chǎn)業(yè)規模化、集約化發(fā)展趨勢。改革后6個(gè)村整體合并，新的梅嶺村占地46平方公里，標準茶園突破6萬(wàn)畝，規模效應很快顯現出來(lái)。村里的龍頭企業(yè)——四川鳳嶺茶業(yè)有限責任公司董事長(cháng)周世慶告訴記者，“村子合并前，公司3000多畝茶園分布在幾個(gè)村里，組織生產(chǎn)、采摘都不方便。合并后，公司茶園面積增加到約5000畝，而且連成了片，管理方便多了”。宜賓市敘州區李場(chǎng)鎮、古柏鎮、隆興鄉都種植油樟，本次改革“三鎮合一”，這片號稱(chēng)“世界樟海”的現代油料產(chǎn)業(yè)園核心區有望迎來(lái)跨越式發(fā)展。
記者調查發(fā)現，“兩項改革”帶來(lái)的初步變化可以概括為4個(gè)字，即“減量提質(zhì)”，鎮村數量大幅減少，而經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展質(zhì)量大幅提高。鄉村產(chǎn)業(yè)規劃發(fā)展難題正被逐步破解。
改革前，四川鄉村多而弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展小而散，長(cháng)期制約著(zhù)鄉村發(fā)展。鎮村“多合一”促進(jìn)了一批現代農業(yè)園區發(fā)展。一些產(chǎn)業(yè)基礎較好的鎮村有機整合后，加速特色產(chǎn)業(yè)集中連片、適度規模發(fā)展。
綿陽(yáng)市安州區委副書(shū)記馬建光對記者表示，過(guò)去鎮村之間聯(lián)系少，你種柑橘我種桃，面積都不大，結果都成不了氣候。安州區花荄鎮黨委書(shū)記姜偉說(shuō)，“一村一品”對于過(guò)去的小鄉村根本沒(méi)有優(yōu)勢，一個(gè)村一般只有一兩千畝地，東一塊西一塊不成規模，但合并之后可聯(lián)動(dòng)的面積就大多了。
“兩項改革”后，四川鄉鎮平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%，平均戶(hù)籍人口由1.8萬(wàn)人增加至2.93萬(wàn)人、增幅達62.7%；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達72.4%。
激發(fā)干部活力
“兩項改革”也解放了基層干部，使基層基礎得到鞏固，這在四川各級干部中已形成共識。
巴中市巴州區水寧寺鎮黨委書(shū)記何勁松說(shuō)：“以前選村干部不是‘選’，是‘求’，因為收入太低沒(méi)人愿意干，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工。現在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會(huì )被選拔到鄉鎮當干部，平臺更大了，這個(gè)崗位吸引力大大提高。”
水寧寺鎮龍臺村黨總支書(shū)記李楚雄告訴記者，這次村莊合并重新選舉村委時(shí)，他這個(gè)職位有4個(gè)人競爭，另外4個(gè)村委職位有30多人競爭，有好幾個(gè)人專(zhuān)程從廣東、福建等地趕回來(lái)參加競選。
鎮村合并后所轄面積增加、人口增多、待遇提高，基層干部工作積極性明顯提升，工作專(zhuān)業(yè)性更強，干事創(chuàng )業(yè)的勁頭更足了。
綿陽(yáng)市三臺縣潼川鎮解放村由解放、光明、林茂3個(gè)小村合并而成。村黨總支書(shū)記鄧建超以前是光明村黨支部書(shū)記，“以前月工資是1430元，這個(gè)收入水平讓人沒(méi)法專(zhuān)職，還得干些別的養家，村里工作只能順帶做。現在不同了，每個(gè)月工資3000多元，精力可以都放在村里工作上。”他說(shuō)，目前村里準備打通原先三個(gè)村之間的“斷頭路”，利用緊鄰縣城的優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)展鄉村旅游。
“兩項改革”后，四川各鄉鎮行政和事業(yè)編制干部平均從37.6名增加到59.9名，比改革前增加了22.3名；村黨組織書(shū)記平均年齡下降3.9歲，大專(zhuān)以上學(xué)歷人員占比提高7.1個(gè)百分點(diǎn)。鎮村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長(cháng)期存在的問(wèn)題得以化解，在沒(méi)有增加財政總支出的情況下，干部待遇得到較大幅度提高。
綿陽(yáng)市安州區改革后，全區村級干部人均基本薪酬每年增加1萬(wàn)元，增幅達45%以上。區里為村干部制定詳細安置方案，一些黨性覺(jué)悟高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力強的村級干部，予以留任；熱心村級事務(wù)、群眾威望高的離職干部，有的安排到專(zhuān)業(yè)合作社工作，有的安排到鄉村振興專(zhuān)員、社區治理專(zhuān)員等過(guò)渡性崗位；對有就業(yè)創(chuàng )業(yè)意愿的離職干部，給予就業(yè)培訓、政策扶持和創(chuàng )業(yè)指導等。
盤(pán)活閑置資產(chǎn)
“兩項改革”還盤(pán)活了鄉村的沉睡資源。三臺縣副縣長(cháng)代貴虎告訴記者，以前鄉鎮的機構設置都是“標配”，比如衛生院、養老院、學(xué)校，還有七站八所等，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程推進(jìn)，情況已發(fā)生很大變化，有些機構工作量已不飽和，大量機構房產(chǎn)閑置。這次“兩項改革”之后，包括辦公用房在內的很大一部分公有資產(chǎn)空置出來(lái)，四川省通過(guò)改作公益用房、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)化處置變現等方式，提高了閑置資產(chǎn)使用效率。
大邑縣原斜源鎮緊鄰西嶺雪山風(fēng)景區，被撤并到出陽(yáng)江鎮后，鎮里通過(guò)招商引資盤(pán)活原政府辦公樓、集體商鋪等公有資產(chǎn)1.2萬(wàn)平方米，發(fā)展民宿、文創(chuàng )等產(chǎn)業(yè)項目22個(gè)，豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體。出陽(yáng)江鎮黨委書(shū)記金玉良講了這樣一組數據：“斜源鎮被撤并后，騰出來(lái)的房產(chǎn)為發(fā)展旅游業(yè)拓展了空間，老場(chǎng)鎮更加繁榮。2018年這里還沒(méi)有一家民宿，2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影響下，仍然接待游客40多萬(wàn)人次，旅游綜合收入1.2億元，與2019年相比增幅達33%。”
綿陽(yáng)市安州區塔水鎮由塔水、寶林、清泉三鎮合并而成，此前都分別按標準配有養老院、衛生院、學(xué)校等機構。原寶林鎮可安排120人入住的養老院，改革前偌大的院子只住著(zhù)幾位老人；相距百米的原寶林鎮衛生院有24名醫護人員，每天也沒(méi)幾個(gè)人來(lái)問(wèn)診看病。塔水鎮鎮長(cháng)陳世勇介紹，三鎮合并后，鎮里決定利用原寶林衛生院、養老院建設“醫養中心”，既能利用閑置資源，又為農村普遍存在的養老問(wèn)題找到一條新路徑，還解決了衛生院生存和發(fā)展難題，是一件多贏(yíng)的好事。“醫養中心”剛創(chuàng )辦兩個(gè)月，已接收15位老人，還有不少人前來(lái)咨詢(xún)。
綿陽(yáng)市安州區齊心村兩村合并后，騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”。村里利用它們創(chuàng )辦土特產(chǎn)展示館和傳統工藝手工作坊，吸引大量游客，帶動(dòng)了當地土特產(chǎn)和手工制品的銷(xiāo)售。陳遠江說(shuō)，多虧了老村委會(huì )這個(gè)現成的房屋，如果建造新房，要投入幾十、上百萬(wàn)元的資金，還有土地審批等多道環(huán)節，不是件容易的事。
數量調減、布局調優(yōu)、成本降低、效能提高，資源要素進(jìn)一步優(yōu)化，鄉村經(jīng)濟和治理版圖得以重塑，以“優(yōu)化資源配置、提升發(fā)展質(zhì)量、增強服務(wù)能力、提高治理效能”為重點(diǎn)內容的改革“后半篇”文章正在持續推進(jìn)，四川“兩項改革”真正激活了鄉村治理的一池春水。
（原載2021年6月23日《經(jīng)濟日報》）
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