四川日報 2021年01月04日
——三臺縣、鹽亭縣“兩項改革”調查
彭清華
編/者/按
中央政策研究室《學(xué)習與研究》雜志2020年第11期刊發(fā)了中共四川省委書(shū)記彭清華在綿陽(yáng)市三臺、鹽亭兩縣蹲點(diǎn)調研形成的“兩項改革”調研報告——《激活四川鄉村治理“一池春水”》。本網(wǎng)予以轉載。
推進(jìn)鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，是四川結合省情實(shí)際貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神、加強和改進(jìn)鄉村治理的重大基礎性改革。“兩項改革”主要目的，是將鄉鎮和建制村數量調減、布局調優(yōu)、成本降低、效能提高，進(jìn)一步優(yōu)化資源要素配置，重塑鄉村經(jīng)濟和治理版圖，加強農村基層政權和基層組織建設，為促進(jìn)鄉村全面振興、推動(dòng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、鞏固黨的執政地位夯實(shí)基層基礎。
由于歷史原因，四川鄉鎮數量多達4610個(gè)，居全國首位，相當于排在第二和第三位兩個(gè)省份的總和；建制村數量多達4.54萬(wàn)個(gè)，也大大高于人口、面積和經(jīng)濟總量相近的省份。這種傳統微型農業(yè)經(jīng)濟狀態(tài)下的鄉鎮和建制村設置，呈現出數量多、規模小、分布密、實(shí)力弱的突出特征，稀釋了公共資源、降低了服務(wù)效能、削弱了鄉村治理，成為長(cháng)期制約四川經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的老大難問(wèn)題。
黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記就優(yōu)化行政區劃、加強基層治理作出一系列重要論述，指出行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘；強調基層社會(huì )治理是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分和重要基礎，要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。習近平總書(shū)記的重要論述為推進(jìn)“兩項改革”提供了根本遵循。四川省委直面矛盾、攻堅破難，把“兩項改革”作為實(shí)現鄉村有效治理的牽引性工程來(lái)抓，分兩批次開(kāi)展鄉鎮行政區劃調整改革，接續推進(jìn)村級建制調整改革。目前，兩項改革“前半篇”任務(wù)基本完成，全省減少鄉鎮1380個(gè)、建制村18110個(gè)，待其余7個(gè)國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣完成改革后，全省鄉鎮、建制村的減幅將分別達32%、41%以上，干成了一件多年來(lái)想干而沒(méi)有干成的事。
“兩項改革”的成效如何？有哪些經(jīng)驗做法？還存在什么問(wèn)題？下一步如何深化？在改革由“前半篇”轉入“后半篇”的關(guān)鍵節點(diǎn)，我帶著(zhù)這些問(wèn)題，用了一周時(shí)間，到綿陽(yáng)市三臺縣和鹽亭縣開(kāi)展蹲點(diǎn)調研，并同步組織10個(gè)調研組深入綿陽(yáng)市9個(gè)縣（市、區）摸排情況，通過(guò)“解剖麻雀”，進(jìn)一步總結經(jīng)驗、檢視問(wèn)題、研究對策。
一、初步成效：鄉村振興增加新動(dòng)能，人民群眾增強獲得感
綿陽(yáng)市三臺縣、鹽亭縣位于四川盆地中北部，歷史悠久、人文厚重，同屬丘區農業(yè)縣，戶(hù)籍人口分別為141萬(wàn)、62萬(wàn)，2019年經(jīng)濟總量分別為380億元、161億元，在全省183個(gè)縣（市、區）中居第34位、第97位，兩縣在四川具有典型樣本意義。通過(guò)“兩項改革”，兩縣鎮村幅員面積擴大、人口規模增加、資源要素集聚、治理結構優(yōu)化，已取得“減量提質(zhì)”的積極效應。
一是減數量、優(yōu)布局，拓展了發(fā)展空間。改革前，三臺縣有鄉鎮63個(gè)、建制村932個(gè)，分別居全省第3位和第2位，小而密的情況較為突出。鹽亭縣情況類(lèi)似，面積最小的林山鄉只有17平方公里，有的鄉鎮駐地間隔距離不到2公里。三臺縣委書(shū)記給我講，原來(lái)鎮村數量過(guò)多，有限的財政資金只能“撒胡椒面”，想搞一下場(chǎng)鎮建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往“手長(cháng)袖子短”，就連配齊鎮村干部都成為一件頭痛事。通過(guò)“兩項改革”，三臺縣鄉鎮、建制村分別減少30個(gè)、549個(gè)，減幅達47.6%、58.9%；鹽亭縣的鄉鎮由35個(gè)減為17個(gè)、建制村由453個(gè)減為189個(gè)，減幅分別達51.4%和58.3%。改革后，兩縣的鎮村平均面積和戶(hù)籍人口均實(shí)現了“雙倍增”。
調研中了解到，兩縣都不只是從數量上做“減法”，而是把減量與提質(zhì)有機結合起來(lái)，借勢優(yōu)化縣域空間布局、人口布局、產(chǎn)業(yè)布局，為在更大范圍配置資源要素創(chuàng )造條件。我所到的三臺縣新德鎮，與縣城隔涪江相望，70%為平壩河谷地形，發(fā)展近郊休閑農業(yè)優(yōu)勢明顯，這次將鄰近的永新鎮調整進(jìn)來(lái)，共同納入城鎮規劃區范圍，為中心城區發(fā)展預留了空間。鹽亭縣經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區所在的麻秧街道，面積只有48.2平方公里，空間容量有限，這次將鄰近的巨龍鎮8個(gè)村調整進(jìn)來(lái)，使開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)承載空間拓展了15平方公里以上。開(kāi)發(fā)區負責人高興地說(shuō)，正著(zhù)手編制新的發(fā)展規劃，產(chǎn)業(yè)布局明顯改善了。
二是建中心、聚動(dòng)能，激活了縣域經(jīng)濟。兩縣在改革中將地緣相鄰、主業(yè)相近、優(yōu)勢互補的鎮村進(jìn)行調整，加速了資源要素的合理流動(dòng)和高效配置，催生了一批中心鎮（村）、重點(diǎn)鎮（村）和特色鎮（村），縣域內主干帶動(dòng)、多點(diǎn)支撐、協(xié)同發(fā)展的格局加快形成。尤其是集中資源、精準投放，著(zhù)力打造縣域副中心，縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐力更強了。三臺縣蘆溪鎮距綿陽(yáng)城區僅13公里，交通條件便利、生活服務(wù)設施較為配套，而相鄰的花園鎮產(chǎn)業(yè)基礎條件較好，這次兩鎮合二為一打造縣域副中心，加速了要素跨區域流動(dòng)、促進(jìn)了優(yōu)勢資源互補。鹽亭縣玉龍鎮歷來(lái)商貿繁榮、人氣旺盛，這次與產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的黃溪鄉整合后，“身價(jià)”倍增，引來(lái)大量投資者。該鎮黨委書(shū)記告訴我，土地出讓價(jià)格不僅沒(méi)受疫情影響，還比往年大幅上升。
產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟發(fā)展之本。這次改革將一批產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展條件較好的鎮村整合，特色產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展的基礎越發(fā)堅實(shí)、態(tài)勢越發(fā)明顯。三臺縣將道地藥材“涪城麥冬”主產(chǎn)區鄰近的鎮村有機整合，麥冬種植面積達6萬(wàn)畝，產(chǎn)量占全國70%以上，出口量占全國的80%以上。鹽亭縣通過(guò)調整鄉鎮區劃促進(jìn)連片發(fā)展，5年內將建成8個(gè)具有一定規模的現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園。“兩項改革”還放大了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的品牌效應，促進(jìn)了抱團發(fā)展。三臺縣新德鎮嶄山村擁有國家農產(chǎn)品地理標志“嶄山米棗”，這次將生產(chǎn)條件大體相同的兩個(gè)鄰近村調整進(jìn)來(lái)，不僅擴大了生產(chǎn)規模，而且能讓這兩個(gè)村共享品牌優(yōu)勢，每斤米棗多賣(mài)0.5元以上。
三是補短板、強弱項，提升了服務(wù)效能。改革前，由于鄉鎮數量過(guò)多、編制緊缺，加之條塊分割，基層治理服務(wù)機構空設、人員匱乏現象突出。改革中，兩縣在鄉鎮統一設置了黨建工作、綜合行政執法、社會(huì )事務(wù)機構和便民服務(wù)中心，部分具備條件的鄉鎮還設置了農民工服務(wù)中心等特色機構，并明晰工作邊界、做實(shí)職能職責，為優(yōu)化協(xié)同高效履職提供了有力支撐。同時(shí)，按照“依法下放、宜放則放”的原則，加強條塊之間人員統籌，大力推進(jìn)治理服務(wù)力量下沉，有效破解“管得著(zhù)的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的管不著(zhù)”的困境。三臺縣將縣級部門(mén)派駐鄉鎮站所普遍下放鄉鎮實(shí)行屬地管理，實(shí)現了更有效率的扁平化管理。
群眾評價(jià)改革成效，往往把服務(wù)是否改善、辦事是否方便作為一個(gè)重要衡量標準。調研中了解到，兩縣新設鄉鎮便民服務(wù)中心均實(shí)現全覆蓋，被撤并鄉鎮普遍設立便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)，新設村全面推行民事代辦機制，實(shí)現了讓“干部多跑腿、群眾少跑路”。在三臺縣建平鎮前鋒便民服務(wù)站、西平鎮建林驛村便民服務(wù)點(diǎn)，前來(lái)辦事的群眾告訴我，現在搞“一站式”服務(wù)、“一窗式”辦理，比以前更加方便了。隨著(zhù)改革深入推進(jìn)，基層教育、醫療等資源的整合步伐也在加快，更好滿(mǎn)足了群眾對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求。三臺縣樂(lè )加鄉初中是2008年汶川大地震后由香港同胞出資援建的，可以容納660名學(xué)生就讀、近300名學(xué)生寄宿。由于這些年大量農村人口外遷，在校學(xué)生只剩下89人，學(xué)校冷清下來(lái)，缺乏學(xué)習氛圍，教師也不安心、教學(xué)質(zhì)量下降。這次借助改革，將樂(lè )加鄉初中并入中新鎮初中，騰出的校舍轉給樂(lè )加小學(xué)，再把小學(xué)校舍改建為公辦幼兒園，“撤一校、利三校”，區域整體辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量都得到提升。
四是調結構、引人才，打牢了基層基礎。以“兩項改革”為契機，兩縣統籌調配被撤并鄉鎮編制，統籌安排涉改鎮村干部，著(zhù)力培養選拔優(yōu)秀年輕干部，推進(jìn)了鄉鎮干部官多兵少、機構空轉和村干部年齡老化、文化偏低這兩個(gè)老大難問(wèn)題的有效解決。據統計，三臺縣每個(gè)鄉鎮平均行政編制、事業(yè)編制分別較改革前增加19.5名、16.3名，領(lǐng)導班子成員占鄉鎮干部總數的比例平均下降13.1個(gè)百分點(diǎn)，每個(gè)內設機構和事業(yè)單位都配有2名以上工作人員。鹽亭縣村級黨組織書(shū)記平均年齡下降5歲，高中及以上學(xué)歷占比提高了11.4個(gè)百分點(diǎn)。更為可喜的是，基層干部隊伍的來(lái)源結構得到明顯改善，兩縣新任村黨組織書(shū)記中，優(yōu)秀農民工、退役軍人、返鄉大學(xué)畢業(yè)生占比均超過(guò)一半。
“群眾富不富，關(guān)鍵在支部”“支部強不強，要看領(lǐng)頭羊”。改革前，村黨組織帶頭人難找難選問(wèn)題較為突出，究其原因，一是農村青壯年大量外出務(wù)工，村干部缺乏后備來(lái)源，“坑多蘿卜少”；二是待遇普遍較低，村黨組織負責人月平均報酬僅1430元，大大低于外出務(wù)工人員收入。這次改革大幅減少建制村數量，全面推行村黨組織書(shū)記、村委會(huì )主任“一肩挑”，三臺縣、鹽亭縣村級常職干部分別減少1869名、849名，占到原來(lái)總數的50.1%、46.9%，在不增加財政支出的情況下，可以較大幅度提高村干部待遇，增強對優(yōu)秀人才的吸引力。兩縣負責同志反映，隨著(zhù)轄區面積增大、人口增多、資源增加，基層干部干事創(chuàng )業(yè)的舞臺更大了，大家的職業(yè)認同感、工作成就感、事業(yè)榮譽(yù)感明顯增強，精氣神更足、工作激情更高。特別是在統籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展工作中，廣大基層干部擔當擔責、沖鋒在前，經(jīng)受住了實(shí)戰檢驗。
二、主要做法：滿(mǎn)足群眾美好生活新期待，順應高質(zhì)量發(fā)展大趨勢
這次鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革可謂大刀闊斧，但波瀾不驚，沒(méi)有發(fā)生一起群體上訪(fǎng)、沒(méi)有引起一件負面輿情、沒(méi)有出現一個(gè)“翻燒餅”現象，進(jìn)展比預想的順、效果比預期的好，關(guān)鍵是改革目標明確、方法對頭、政策配套，做到了按群眾意愿和客觀(guān)規律辦事。
一是深入調研、謀定后動(dòng)。“兩項改革”本質(zhì)上是一場(chǎng)體制性變革、結構性調整和格局性重塑，利益關(guān)聯(lián)大、政策性強、社會(huì )關(guān)注度高。在全省層面正式啟動(dòng)前，省委堅持謀事在先、謀定后動(dòng)，用近1年時(shí)間開(kāi)展系列調研、進(jìn)行周密籌劃，同時(shí)派出專(zhuān)題調研組到省外學(xué)習考察，著(zhù)力把情況摸透、問(wèn)題找準、藥方開(kāi)實(shí)。省級層面形成初步思路和方案后，選擇代表不同類(lèi)型的3個(gè)市和3個(gè)縣先行試點(diǎn)，驗證政策、發(fā)現問(wèn)題、積累經(jīng)驗，在試點(diǎn)取得成功的基礎上再全面推開(kāi)。三臺縣和鹽亭縣在改革實(shí)施前也結合實(shí)際開(kāi)展了廣泛深入的調研活動(dòng)。三臺縣委托中國社會(huì )科學(xué)院實(shí)地調研，走村串鄉召開(kāi)“壩壩會(huì )”“諸葛會(huì )”90余場(chǎng)，征集意見(jiàn)建議600多條；鹽亭縣召開(kāi)社會(huì )各界、干部群眾座談會(huì )800余場(chǎng)次，發(fā)放調查問(wèn)卷、征求意見(jiàn)表近3萬(wàn)份。基層同志普遍反映，針對一個(gè)單項改革醞釀時(shí)間之長(cháng)、調研強度之大、解剖問(wèn)題之深，這是少有的。磨刀不誤砍柴工。正是因為事前謀得深、想得細，工作推進(jìn)的每個(gè)環(huán)節、不同情況都能找到政策工具和實(shí)施依據，大家感到心里能托底，可以少走很多彎路。
二是因地制宜、有序推進(jìn)。四川地域差異較大、發(fā)展水平不一，必須分步分類(lèi)實(shí)施改革。在改革步驟上，區分輕重緩急，把好時(shí)序節奏，將非貧困和已脫貧地區往前排，未脫貧摘帽地區往后放，待其脫貧攻堅考核驗收后再啟動(dòng)。在方案制定中，按平原、丘陵、山區、高原地區4種類(lèi)別，分別提出主要以戶(hù)籍人口和幅員面積為要素的鎮村調整參考標準。在實(shí)踐操作中，還全面分析當地的歷史淵源、文化傳承、經(jīng)濟聯(lián)系、群眾心理以及交通狀況等因素，做到宜留則留、宜調則調、宜改則改，不搞大呼隆、一刀切。三臺縣委書(shū)記談到，全縣有7個(gè)邊界鄉鎮的人口和面積未達到規模標準，但由于地理位置比較偏遠、屬于典型的“四不靠”，這次改革仍然實(shí)事求是保留了下來(lái)。在具體實(shí)施中，堅持“快慢結合”，方案制定階段“小火慢燉”，把調研摸底、清產(chǎn)核資、風(fēng)險排查等工作做深做細，下足“繡花功”、不作“急就章”，寧可慢一點(diǎn)，也要穩一點(diǎn)；組織實(shí)施階段“快刀斬亂麻”，各方一齊行動(dòng)，迅速掛牌運行，確保工作不斷檔、治理不缺位、服務(wù)不脫節。
三是尊重民意、順向調整。基層的事，關(guān)鍵是要聽(tīng)基層言、商基層辦。改革中，省委堅持把群眾滿(mǎn)意作為根本標準，鮮明提出順向調整的原則，即順應新型城鎮化和鄉村振興發(fā)展演進(jìn)之“向”，順應產(chǎn)業(yè)、人口、交通等要素流動(dòng)之“向”，順應人民群眾對美好生活新期待之“向”，順應“人往高處走”的人心之“向”。按照這一原則，兩縣在實(shí)施中積極推動(dòng)縣城周邊的鎮村往縣城并、山上的往山下并、溝里的往溝外并、交通閉塞的往便捷的地方并、經(jīng)濟欠發(fā)達的往經(jīng)濟較發(fā)達的并、公共服務(wù)配套差的往配套好的并、自然條件較差的往條件較好的并、存在洪澇地災隱患的往環(huán)境安全的地方并，這樣一來(lái)群眾就滿(mǎn)意了。所有調整方案都事先公示征求群眾意見(jiàn)，對存在較大爭議的，可以緩一緩，也可以不改，決不與群眾擰著(zhù)來(lái)、對著(zhù)干。鹽亭縣最初準備將花果嫘鄉產(chǎn)業(yè)園范圍內的天水村、水集村和望江村“三合一”，但由于望江村與另外兩個(gè)村之間隔著(zhù)梓潼江，沒(méi)有直接連通的橋，老百姓擔心調整后出行辦事不方便，最終尊重群眾意愿，只將天水村和水集村進(jìn)行調整。
四是保障利益、統籌政策。“兩項改革”觸及利益廣，必須切實(shí)回應各方現實(shí)關(guān)切。為此，作為改革的頂層設計，省委、省政府研究出臺了一個(gè)指導意見(jiàn)和一個(gè)實(shí)施方案，制定了包括機構設置、干部安置、集體資產(chǎn)、投資和財政等方面的配套政策，形成了系統管用的政策體系。省委明確提出，在鄉鎮行政區劃調整改革中鄉鎮編制不上收、財政轉移支付不減少、基礎設施建設不削弱、基本公共服務(wù)不降低、干部安排不懸空；在村級建制調整改革中農民享受的惠民政策不變、農村土地和林地等權屬不變、農業(yè)經(jīng)濟利益關(guān)系不變。“五個(gè)不”和“三不變”政策最大限度地考慮了干部群眾的訴求，確保他們當期利益不受損、長(cháng)期利益有增進(jìn)，吃下了“定心丸”。政策的配套不僅消除了改革阻力、減少了改革震蕩，還激活了基層改革動(dòng)力，形成了從“要我改”到“我要改”、從“要求減壓”到“自我加壓”的良好局面，兩縣實(shí)際完成改革鎮村數目均超出了預期數目。
三、“后半篇”文章：持久釋放改革紅利，全面提升鄉村治理水平
“兩項改革”是一篇前后相續的大文章，“前半篇”重在調整減量，形成物理變化；“后半篇”重在提質(zhì)增效，催生化學(xué)反應。目前“前半篇”完成較好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。為此，蹲點(diǎn)調研結束后，我賡即安排省級有關(guān)部門(mén)聚焦“后半篇”需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，強化問(wèn)題導向、基層導向、利民導向、發(fā)展導向、目標導向、結果導向，列出28個(gè)專(zhuān)題，在全省面上開(kāi)展調研，力爭形成“1+N”的工作方案，把“兩項改革”往深里抓、往實(shí)里做，切實(shí)把改革成果轉化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效。重點(diǎn)圍繞四個(gè)方面來(lái)展開(kāi)：
第一，優(yōu)化資源配置。機構編制是一種寶貴的行政資源，“兩項改革”后亟需科學(xué)設置、合理配置。調研中了解到，有的機構服務(wù)對象和服務(wù)內容交叉重疊、職能模糊不清，有的雖然設置了機構，但授權不足、徒有其名。比如，兩縣鄉鎮綜合行政執法機構基本上都成立了，但覆蓋領(lǐng)域不夠寬，在與鄉村治理密切相關(guān)的秸稈焚燒、污水排放等方面，還缺乏執法資格。下一步，要根據改革后的新情況新問(wèn)題，綜合考慮鄉鎮的功能定位、人口規模、服務(wù)半徑等，按鄉鎮類(lèi)別對機構編制及職能進(jìn)行統籌規劃、科學(xué)設計、有機整合、高效配置，實(shí)現最大效能。
如何盤(pán)活用好鎮村公有資產(chǎn)，是改革后面臨的一項現實(shí)課題。一方面，鄉鎮和建制村調整后騰出了大量辦公用房、活動(dòng)陣地，僅三臺縣就騰退出辦公和附屬用房133宗、面積10.3萬(wàn)平方米（尚不包括調整學(xué)校、醫院和村級活動(dòng)服務(wù)場(chǎng)所）。這是一筆十分寶貴的資源，三臺縣正開(kāi)展一些探索，通過(guò)交由縣級平臺公司統一管理、改建成敬老院和公辦幼兒園等公益設施、調劑給其他駐鎮單位或社區使用等方式，有效盤(pán)活閑置資產(chǎn)，提高綜合利用效率。另一方面，新設鄉鎮由于人員大量增加，也存在辦公用房緊張、干部周轉房不足等問(wèn)題，需要通過(guò)改擴建、調劑、置換、租用等方式逐步解決。基層反映，由于歷史原因導致一些鎮村資產(chǎn)權屬不清或取得方式不規范，給下一步分類(lèi)處置帶來(lái)不少困難。對這些歷史遺留問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)正加強調研指導、研究出臺具體政策，著(zhù)力通過(guò)改革的辦法來(lái)解決。
第二，提升發(fā)展質(zhì)量。檢驗改革成效，最終要看發(fā)展實(shí)效。改革之后，鎮村空間擴大了、發(fā)展框架拉開(kāi)了，對發(fā)展的理念、方式、條件等提出了新的更高要求，亟需強化規劃引領(lǐng)。從兩縣情況看，鎮村規劃是個(gè)薄弱環(huán)節，大多數鄉鎮沒(méi)有編制國土空間規劃，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理機構，私搭亂建、違法占用耕地建房問(wèn)題突出，一些試點(diǎn)地方編制的村莊規劃千篇一律、缺乏特色。要抓住謀劃“十四五”發(fā)展的窗口期，編制好鄉鎮國土空間總體規劃和“多規合一”的實(shí)用性村莊規劃，明確鎮村等級體系、規模結構和功能定位，統籌規劃建設農村道路、水利、電網(wǎng)、通訊等基礎設施及場(chǎng)鎮市政設施，加強農村建設管理、耕地保護和環(huán)境治理，培育一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，布局建設一批現代農業(yè)園區，助推鄉村振興和縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟是鄉村振興的重要抓手，也是提高基層黨組織凝聚力的物質(zhì)保障。村級建制調整改革后，村集體經(jīng)濟組織如何改、怎么變，事關(guān)廣大群眾切身利益。兩縣的普遍做法是堅持尊重歷史、承認差別，通過(guò)直接整合、股份合作、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、逐步過(guò)渡等多種方式，穩步推進(jìn)村集體經(jīng)濟整合，不搞“歸大堆”。村集體經(jīng)濟組織規模小、抗風(fēng)險能力弱，加之缺乏經(jīng)營(yíng)管理人才，要積極探索新型農村集體經(jīng)濟有效組織形式和運行機制，盡量采取承包、租賃、參股、聯(lián)營(yíng)、合作等方式獲得持續穩定收入，保障集體資產(chǎn)安全、增值，不一定都直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第三，增強服務(wù)能力。滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的向往，是推進(jìn)“兩項改革”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。調研發(fā)現，兩縣便民服務(wù)體系基本能滿(mǎn)足老百姓的辦事需求，也存在兩方面的問(wèn)題：一是便民服務(wù)事項與老百姓需求不匹配，“僵尸”事項、湊數事項比較多；二是部分被調整鄉鎮和建制村保留的便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)不飽和，并呈逐步萎縮之勢。對此，要以群眾需求為導向，根據實(shí)際情況優(yōu)化調整便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，按不同類(lèi)型的鎮村來(lái)編制便民服務(wù)事項清單，著(zhù)力加強標準化規范化建設，創(chuàng )新服務(wù)方式、優(yōu)化服務(wù)供給，持續提高便民服務(wù)質(zhì)量。
教育和醫療衛生是與老百姓關(guān)系最密切的兩項公共服務(wù)。目前，二者既有資源不足問(wèn)題，也存在資源浪費現象，“門(mén)庭若市”與“門(mén)可羅雀”反差強烈。以三臺縣為例，全縣62個(gè)鄉鎮衛生院中，病床平均使用率低于75%的有17個(gè)，醫師日均診療量低于3人的有15個(gè)；縣城的潼川第二小學(xué)學(xué)生達2726人，最少的秋林鎮金玉小學(xué)僅有28人。鹽亭縣義務(wù)教育階段的城區學(xué)校生師比為16.7:1，農村學(xué)校僅為9.4: 1。解決這些問(wèn)題需要一個(gè)過(guò)程，“兩項改革”提供了重要契機。要打破行政區劃思維，通過(guò)科學(xué)測算、優(yōu)化布局、精準供給，進(jìn)一步提高資源配置和使用效率。現在農村交通方便了，群眾收入提高了，對享有高質(zhì)量教育醫療服務(wù)的愿望更為迫切。要因應這一新變化，適當集中教育資源，推行縣鄉村三級聯(lián)動(dòng)的醫療服務(wù)體系，著(zhù)力提高農村辦學(xué)質(zhì)量和醫療衛生水平。
第四，提高治理效能。基層治理效能如何，干部是決定性因素。兩縣負責同志反映，改革后鎮村干部履職服務(wù)的領(lǐng)域更寬了、對象更多了、任務(wù)更重了，對工作專(zhuān)業(yè)化、精細化、高效化提出了更高要求。要把提升鎮村干部治理能力擺在更加突出位置，健全選育用管工作鏈條，全面加強思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉和專(zhuān)業(yè)訓練，打造一支懂治理、能治理、善治理的基層干部隊伍。現在，鎮村干部管理的范圍變大、調動(dòng)的資源增多，特別是“一肩挑”后村黨組織書(shū)記的權力更為集中，如何加強監督需要系統思考，抓緊研究制定具體化、可操作的有效機制，扎緊基層權力監督的制度“籠子”。
基層治理點(diǎn)多面寬，統籌用好各方力量十分必要。“上面千條線(xiàn)，下面一根針”是客觀(guān)現實(shí)，關(guān)鍵不是把下面也弄成“千根針”，而是把上面的“千條線(xiàn)”穿到下面的“一根針”里去。現在，許多村都按規定配有網(wǎng)格員、衛生防疫員、森林防火員、地災報警員、法律顧問(wèn)、糾紛調解員、治安輔警等，他們在基層治理中發(fā)揮著(zhù)重要作用。基層反映，如果每項工作都要求配設專(zhuān)職人員，實(shí)際上很難做到，也會(huì )造成極大的人力和財力浪費，應允許各地統籌調配有關(guān)力量，“一員多用”，發(fā)揮整體效益。鄉鎮消防、應急等力量的配置也不應強求一律，宜專(zhuān)則專(zhuān)、宜兼則兼、宜合則合、宜分則分，需要什么就設什么，不搞空架子，最重要的是有人辦事、能辦成事。
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